Go to main navigation
lfa.png

Resultattrenden inom utvecklingssamarbetet ser nu ut att vända. Allt fler röster höjs mot snårig byråkrati och krav på att rapportera enkla mätbara resultat - dyrbar tid som kunde användas till själva verksamheten istället.

Foto: OmVärlden

analys

Slutet för ”resultathysterin”?

Enkla, mätbara resultat som visar skattebetalarna att biståndet genomförs på ett kostnadseffektivt sätt. Detta har varit mantrat för biståndet de senaste tio åren. Men nu är en förändring på gång. Allt fler inser att detaljstyrning och fokus på förenklade, kortsiktiga resultat riskerar att göra biståndet sämre. Detta visas i en ny studie som gjorts av EBA, Expertgruppen för biståndsanalys.

Den som någon gång arbetat i ett projekt eller i en organisation känner nog igen sig. Efter att i veckor och månader arbetat med idéer och verksamhetsutveckling tillsammans med lokala partners är det dags att lämna in en ansökan till Sida. Framme på bordet ligger ett dokument med en mängd indikatorer. Nu ska deltagande, engagemang och kreativitet pressas in i en färdiggjuten form med hjälp av planeringssystemet RBM (Result Based Management) och verktyget LFA (Logical Framework Approach).

”Vad är Output, vad är Outcome, vad är skillnaden mellan Mål, Aktiviteter och Purpose, vad ska jag hänga i Problemträdet och vad passar bäst i Målträdet?" När inte ens Sidas egna medarbetare kan förklara skillnaden är det skönt att ha hjälp av (dyra) konsulter som kan pressa in idéer och planering i de långa datalakan som ingen någonsin kommer att använda sig av igen.

För trots att de flesta vet att LFA-kejsaren i själva verket är naken så vågar ingen ifrågasätta metoden, mallarna och modellerna. För den som gör det får kanske inga pengar alls... Eller som en projektansvarig jag pratar med konstaterar:

”Det är inte klokt, vi är inte formellt tvungna att använda modellerna, men alla gör det. Och det här har skapat en hel yrkeskår i Kenya som utför dessa helt meningslösa studier för höga, europeiska löner”.

New Public Management (NPM) är namnet på den modell för att detaljstyra offentlig verksamhet som infördes på 1980-talet. På samma sätt som det för läkare, enligt NPM-modellen, var mest lönsamt att behandla patienter som inte krävde så mycket vård blev det för biståndet rationellt att prioritera det som enklast gick att mäta. Redan 2010 myntade den dåvarande chefen för USAID begreppet Obsessive Measurement Disorder för att beskriva hur kvalitet och nytänkande fått stå tillbaka för mät- och kontrollhysteri.

Men nu ser trenden ut att vända. Nyligen presenterade EBA, Expertgruppen för biståndsanalys, rapporten ”Towards an alternative Development Management Paradigm?” skriven av Cathy Shutt, verksam vid University of Sussex.

– Det blev ett fokus på enkla mätbara resultat som hur många barn som gick i skolan, snarare än på hur man skulle kunna stärka människors rättigheter och bidra till att de själva skulle kunna ställa krav på förändringar i sina länder. Resultat är ofta komplexa och inbegriper många områden. Förenkling innebär att vi missar mycket av det som är viktigt, samtidigt som vi står handfallna när utvecklingen inte blir så linjär som vi tänkt oss, konstaterar Cathy Shutt.

Cathy Shutt

Detta starka fokus på planering och detaljstyrning har gjort att biståndet saknat beredskap för att hantera komplexa händelser som Ebola-utbrottet. För att inte tala om hur omöjligt det är att göra en LFA-matris för konflikten i Syrien.

– Den övertro som funnits på att världen utvecklas enligt ett linjärt utvecklingssamband skapar problem när vi ska förstå komplexa skeenden, konstaterar Cathy Shutt.

Man kan säga att dagens fokus på resultatmätning tog sin början i samband med att de så kallade Milleniemålen togs fram. Här fanns för första gången ett antal konkreta mål som världen förband sig att uppnå. Visst fanns det kritik mot att målen ibland var väl förenklade, men de flesta är ändå överens om att målen spelade en stor betydelse för att mobilisera resurser för fattigdomsminskning.

Styrkan med att mäta resultat formulerades i en rapport från Världsbanken 2004 (Kusek och Rist) som fick stort genomslag (den citeras i Cathy Shutts rapport). Argumenten för resultatmätning formulerade författarna så här:

  • Om du inte kan mäta resultat så kan du inte skilja framgång från misslyckande.

  • Om du inte kan se framgång så kan du inte heller belöna det.

  • Om du inte kan belöna framgång så belönar du förmodligen misslyckande.

  • Om du inte kan identifiera framgång så kan du inte lära av den.

  • Om du inte kan identifiera misslyckande så kan du inte korrigera den.

  • Om du kan visa resultat så kan du vinna stöd i den allmänna opinionen.

I Sverige fick resultathysterin sin höjdpunkt kring 2010, under den period då biståndet var utsatt för ett mycket hårt tryck, samtidigt som den dåvarande Sida-ledning fått sparken efter att ha misslyckats med att hantera sina administrativa kostnader. I samma period avvecklades också Sidas eget metodarbete. Kvar blev en rädd myndighet, befolkad av biståndets egna homo sovieticus, personer som inte vågade ta risker och som la absurt mycket tid på kontroll, rapportering och planering. Detta i kombination med begränsade personalresurser gjorde att biståndet valde stora, trygga utbetalningar där hundratals miljoner enkelt kunde ”skrivas bort” via traditionella aktörer, istället för insatser som rymde nytänkande – men också större risk. Denna trend förstärktes ytterligare med Busan-mötet 2011 som genomfördes i skuggan av den ekonomiska krisen och som satte fokus på ökad biståndseffektivitet.

En faktor som drivit på resultatagendan har varit rädslan för skattebetalarna och behovet av en övertydlig resultatkommunikation. Skattebetalaren sågs som ett lynnigt monster som behövde blidkas, annars skulle monstret revoltera och kräva stopp på utbetalningarna. För Sida och andra givare gällde det därför att skörda resultat (harvest results) som på ett bra sätt kunde paketeras för hemmapubliken. Och i den processen var dialog och ägarskap något i högsta grad sekundärt.

Idag söker regeringen alternativ till NPM. Delegation för tillit och styrning ska analysera och utvärdera sjukvård och annan offentlig verksamhet, men förändringarnas vindar kommer sannolikt även att blåsa över biståndet. Laura Hartman är chef för Delegationen för tillit och styrning och en av dem som kommenterade EBA-rapporten i samband med att den släpptes:

– Vi har sett hur en alltför detaljerad byråkrati tar för mycket tid från det arbete som ska utföras och det leder till låg kvalitet på tjänsterna och att människor inte längre vill arbeta inom t ex sjukvården, konstaterade hon.

Det finns också svenska forskare som studerat resultatagendan. I slutet av 2016 kommer t ex den före detta Sida-medarbetaren Janet Vähämäki att presentera en doktorsavhandling kring resultatstyrning i biståndet. 

Men hur har de som varit ansvariga tänkt? I den efterföljande debatten deltog också Joakim Beijmo, tidigare kommunikationschef på Sida och idag chef för generaldirektörens stab. Han konstaterade att biståndets styrning i hög grad påverkas av den politiska utvecklingen, men att systemet är mer trögrörligt än så:

– Sida gick nog inte lika långt i sin resultatredovisning som den tidigare regeringen ville och vi kommer nog inte att gå lika långt åt ett annat synsätt som den nuvarande regeringen antagligen vill.

Magnus Walan policychef på Diakonia, lyfte fram den förlamande byråkrati som blivit en följd av resultatagendan:

– Vi och våra partners upplever långa, byråkratiska förhandlingar om indikatorer som ofta är icke-relevanta för situationen i de länder där verksamheten sker. Ett aktuellt exempel i Afrika var där vi av Sida blev ombedda att göra en revision av vår ansökan på 49,5 miljoner kronor med hjälp av en extern revisor. Man kom då fram till att den var några tusenlappar lägre … Nej, jag tror inte att denna typ av detaljkontroll är särskilt effektiv, konstaterade Magnus Walan.

Han varnade samtidigt för riskerna med en alltför rigid användning av indikatorer i kombination med rädslan för att stödja något som kan misslyckas:

– Om vi använt oss av RBM för stödet mot apartheid i Sydafrika i början av 1980-talet så hade det sannolikt aldrig blivit något, då hade vi inte vågat stödja de som drev på för demokrati, eftersom utvecklingen under flera år gick bakåt och resultaten uteblev.

Att förändringens vindar också nått UD var tydligt. Anna Hammargren, chef för biståndsenheten på UD lyfte också fram de problem som Cathy Shutt uppmärksammat i sin rapport:

– Om vi ska bidra till fred i Mellanöstern är det svårt att använda LFA. Resultat måste därför ses i ett långsiktigt perspektiv. Samtidigt vill vi alla se resultat av verksamheten: vi behöver vara transparenta mot partners och mot skattebetalare.

Innebär då detta att vi ska gå över till ett helt annat system? Nej, menade Cathy Shutt och varnade för att byta ut RBM mot någon annan modell.

– Den globala utvecklingen är komplex. Det finns ingen mirakelkur som löser alla problem. Därför får vi inte nu göra misstaget att ersätta en modell med en annan, konstaterar hon.

 

David Isaksson

Tip a Friend heading