Go to main navigation
1200px-Bureaucracy_Illustration_Czech.jpg

Enligt en ny avhandling är många skeptiska mot resultatredovisningen inom biståndet.

Foto: Petr Novák

Resultat eller solidaritet? Ny avhandling granskar biståndets vägval

Under de senaste tio åren har resultatredovisning stått i fokus för biståndet. Nya regler har införts och komplicerade planeringsverktyg har gjorts obligatoriska. Nu granskas för första gången resultatstyrningen av biståndet i en akademisk avhandling, skriven av Janet Vähämäki.

Om det finns någon som kan kallas eviga frågor så har det globala utvecklingssamarbetet åtminstone en evig fråga som alla försökt få svar på. Den lyder (förstås):

”Fungerar biståndet?” Alternativt: ”Leder biståndet till resultat?”

Att styra, mäta och kontrollera biståndet har i decennier varit ett huvudbry för de ansvariga. Nya modeller för styrning har i omgångar introducerats och alla politiker, organisationer och myndigheter som arbetar med biståndsfrågor har i alla tider varit övertygade om att just den resultatmodell som för tillfället gäller är den rätta och att just den kommer att lösa problemen.

Likväl visar det sig (förstås) varje gång att den modell som just införts så småningom kommer att ifrågasättas och ersättas av något nytt. Som till slut inte heller visar sig vara lösningen på alla våra problem.

Hösten 2016 genomförde Expertgruppen för Biståndsanalys (EBA) ett seminarium kring resultatagendan i biståndet vilket jag skrev om i OmVärlden. Att seminariet överhuvud taget genomfördes var en tydlig signal på en kommande kursändring i det svenska biståndet.

Nu kommer för första gången en doktorsavhandling som diskuterar resultatstyrningen i biståndet. Den heter ”Matrixing Aid – The Rise and Fall of ’Results initiatives’ in Swedish Development Aid” och lades i dagarna fram av Janet Vähämäki som tidigare arbetat på Sida.

I sin avhandling går Janet Vähämäki igenom hur kraven på – och diskussionen kring – resultatstyrning i biståndet sett ut genom åren. Hennes slutsats är att kraven på hårdare resultatstyrning uppstår med jämna mellanrum, framför för allt efter ett politiskt tryck utifrån. Uttrycket ”results initiatives” är hennes eget och syftar just på de periodvis återkommande kraven på redovisning av resultat.

Det är också tydligt att biståndet befunnit sig i sitt eget universum som skiljt sig från styrningen i annan offentlig verksamhet. Ingen som arbetat med biståndsfrågor har kunnat undgå planeringsverktyget LFA (Logical Framework Approach) som har sitt ursprung i USA och åren kring Vietnamkriget. Trots detta är LFA praktiskt taget okänt utanför biståndskretsar (där används helt andra styrningsverktyg).

Omfattande arkivstudier

Avhandlingen bygger på omfattande arkivstudier och djupintervjuer med ett 50-tal personer som varit med i de fyra studerade resultatinitiativen. Det som gör avhandlingen särskilt intressant är att den på ett handgripligt sätt analyserar utvecklingen under fyra identifierade perioder av ökad styrning, den sistnämnda under åren 2012-2016. Det var också fullsatt i universitetssalen när avhandlingen presenterades, vilket visar hur stort intresset är för frågan.

– Jag blev många gånger själv överraskad av det material jag hittade. Jag hade vaga aningar om att resultatagendan varit uppe tidigare, men att vi hade haft återkommande reformer i biståndets historia var överraskande också för mig, konstaterar Janet Vähämäki.

Rationalitet vs. solidaritet

Janet Vähämäki menar i sin avhandling att biståndet bärs fram av två huvudtankar. Den ena är effektivitetsrationaliteten: att man måste kunna visa effekter och resultat av det som görs. Den andra är solidaritetstanken: att grunden för biståndet är att viljan att göra gott och bidra till en bättre värld.

Men behöver det finnas en motsättning mellan dessa två? Kan inte kravet på resultat vara en del av solidariteten, det vill säga att vi ställer krav på resultat för att säkerställa att pengarna går till de verkligt fattiga?

– Jag säger inte att begreppen är i motsats till varandra. Däremot så kan de komma i konflikt. Det optimala är förstås båda delarna, men så blir det inte alltid, säger Janet Vähämäki under den diskussion som följer när avhandlingen presenteras.

I avhandlingen diskuteras också vad som händer när en institution (i det här fallet Sida) står under ett starkt politisk tryck att leverera något som den politiska ledningen vill ha.

Vad är då som gör att dessa resultatinititativ lanseras med regelbundna mellanrum, och hur reagerar de som arbetar med bistånd när detta sker?

Skepsis eller motstånd

Janet Vähämäki visar i sin avhandling att reaktionerna bland biståndsarbetare (framför allt anställda på Sida) varierar från skepsis till uttalat motstånd mot reformerna.

Under ”lanseringsfasen” av en reformperiod blir det lite av ”extra allt”, myndigheten överdriver regeringens instruktioner för att på så sätt kunna gardera sig att få in åtminstone några resultat. Det är också ett sätt att visa för de som kritiserat att man nu åtgärdar kritiken, konstaterar Janet Vähämäki. Agerandet är ett tecken på rädsla för att göra fel i omvärldens ögon.

Problemen i resultatinitiativen uppstår när de nya kraven implementeras i organisationen. I början protesterar oftast medarbetarna då de anser att kraven påverkar biståndsmottagarna på ett negativt sätt. Efter en tid accepterar medarbetarna motvilligt de nya rutiner och system som införts, bara för att efter några års tid se hur dessa skrotas. Oftast eftersom de trots allt inte visat sig kunna ge de svar som man förväntade sig under lanseringen.

Bidde en tumme

Vad blev det då kvar av dess resultatinitiativ? Mycket lite, visar Janet Vähämäkis forskning. Det vanligaste är att ett reforminitiativ bara dör ut och att det ur detta öppnas för initiativ åt motsatta hållet.

När Sida i juni 2016 beslutade att avskaffa obligatoriet med ett så kallat ”resultatregister” så var det en slutgiltig bekräftelse på att pendeln svängt över till de som den nuvarande regeringen kallar ”trust-based management”.

En anledning till att resultatinitiativen varit så dåliga på att lämna beständiga spår efter sig är att solidaritetstanken, som funnits som huvudmotiv för det svenska biståndet sedan den första biståndspropositionen 1962, trots allt utgör grunden för biståndet.

Janet Vähämäki menar till exempel att medarbetares motstånd mot resultatkraven kan förstås utifrån att de då är lojala med solidaritetsrationaliteten; de reagerar när de ser att resultatkraven försvårar arbetet med att genomföra biståndsprojekt i fält.

Vad har då dessa reforminitiativ kostat i pengar räknat? I slutet av avhandlingen gör Janet Vähämäki ett försök att räkna fram en summa, men konstaterar att det inte är möjligt, samtidigt som hon noterar att man inte vid något ”initiativ” frågat sig vad själva initiativet kostat i form av tid och pengar.

Ska vi då över huvud taget försöka mäta biståndets resultat? I slutet av avhandlingen ställer Janet Vähämäki samma fråga som Neo i filmen Matrix: ”Vad väljer du att lita på? Information från riktiga människor, eller de resultat som samlas in i resultatmatrisen?”

Väljer biståndsarbetarna precis som människorna i filmen att vara slavar under The Matrix och dess sätt att förutspå förändringar i världen, eller kommer de att göra sig fria och kämpa för ”en värld utan regler och kontroll, utan gränser och begränsningar”?

En sak är i alla fall säker om vi får tro Janet Vähämäki: det kommer nya upplagor av resultatinitiativ och resultat-matriser, också i framtiden.

Med andra ord: stay tuned.

David Isaksson