Go to main navigation
EBA_6.3 copy.png

Det har blivit mörkare för demokratin i Kambodja och även om landet har fått mer belysning och civilsamhället växer är det långt till ett upplyst samhälle. Två stora utvärderingar har analyserat biståndet till landet.

Foto: Soren Patterson for AidData at William & Mary

Nyhet

Kambodja: mörkare för demokratin men ljusare om nätterna

Biståndet till Kambodja har bidragit till utbildning, civilsamhället och ekonomisk utveckling, men också varit godtroget och naivt. Det visar två nya utvärderingar av 20 års svenskt bistånd.

Det ges både ris och ros när Sveriges bistånd till Kambodja nu utvärderas av Expertgruppen för biståndsanalys. Bland annat granskas det stöd till demokrati och mänskliga rättigheter som funnits sedan 1997. Där konstateras att svenskt bistånd gett ett ”betydande mervärde” inom flera områden.

– Även om vi nu ser ett kraftigt bakslag för demokratin i Kambodja visar utvärderingen att biståndet bland annat byggt upp civilsamhället, gett bättre utbildning till befolkningen och skapat utrymme för ett ökat engagemang på lokal nivå. Man framhåller att mycket av detta har lett till viktiga förändringar som består, trots bakslagen. Man betonar vikten av en uthållig och långsiktig ansats, vilket Sida ju verkligen haft i detta fall, säger Göran Holmqvist, chef för Sidas avdelning för Asien, Mellanöstern och humanitärt bistånd.

När det gäller att rubba den faktiska makten i landet har det däremot gått sämre. Biståndet har inte bidragit till någon ökad maktdelning inom staten eller stärkt rättsstatsprincipen med ett oberoende rättsväsende. Biståndet har inte heller gett något mervärde av större betydelse när det gäller sådant som fria val, mänskliga rättigheter och jämställdhet.

Misslyckad dialog med regeringen

I dag är Kambodja en enpartistat – den politiska opposition som fanns har helt och hållet krossats och Hun Sens parti Cambodia People’s Party har alla platser i parlamentet. Oberoende medier har stängts och civilsamhällesorganisationer hotas, hindras och förföljs.

Sverige har gett kärnstöd till uttalade och kritiska organisationer i civilsamhället som engagerat sig mot den auktoritära utvecklingen. Utvärderingen påpekar dock att Sida föredragit sådana organisationer som ägnar sig åt "konstruktivt engagemang", snarare än ”mer aggressivt påverkansarbete”. Detta eftersom svenska strategier har antagit att organisationer ska kunna engagera sig i dialog med regeringen.

Detta antagande har enligt rapporten varit felaktigt – det finns helt enkelt få eller inga plattformar för någon sådan dialog på nationell nivå.

Läs mer: "Vi vägrar att dö, vi kommer tillbaka!" säger Mu Sochua

Däremot beskrivs det här konstruktiva engagemanget som framgångsrikt inom andra områden, som exempelvis bevakning av miljö- och klimatfrågor och av offentlig förvaltning för ökad transparens. Kurser genom civilsamhällesorganisationer har lett till "ökad folklig efterfrågan och krav på lokal dialog med regeringen", står det i rapporten.

Naivt och godtroget

Rapportförfattarna beskriver Sveriges förhållningssätt till den kambodjanska regimen som naivt och godtroget. Det står bland annat att ”Sverige har förutsatt att den kambodjanska regeringen delat svensk syn på demokrati och mänskliga rättigheter”.

Martin Gemzell, Asienchef på Civil Rights Defenders, säger att det är ”väldigt graverande”.

– Man förbluffas av den här ständiga optimismen från svenskt håll vad gäller utvecklingen i landet. Samtidigt som vi såg en konstant urholkning av demokratiska institutioner under många års tid fortsatte Sida att vara optimistiskt. Det visar på en skadlig spårbundenhet, där kontexten förändras medan Sida fortsätter precis som förut.

Ett av de stora misstagen i det svenska biståndet har varit att inte ta den auktoritära utvecklingen i Kambodja på allvar, menar utvärderingskonsulten Henny Andersen som lett arbetet med EBA-studien.

– Man borde haft mer uppmärksamhet på de här tilltagande signalerna om att det gick åt fel håll demokratiskt på nationell nivå.

Illusion om demokratiexport

Detta är inte unikt för Sverige utan ett fenomen bland flera västerländska givare, tillägger hon.

– Det har funnits en allmän tro att man kan exportera demokrati till ett annat land. I det här fallet har förändringen skett på ytan: man har rätt formuleringar i konstitutionen, rätt skrivningar i lagarna, men när det kommer till kritan så handlar det om demokratisk kultur och det är en helt annan sak att uppnå.

Den synen delas av Sebastian Strangio, författare och journalist som skrivit boken ”Hun Sen’s Cambodia”. När västvärlden tog sig an demokratibygget i Kambodja blåste liberala vindar och idén om ”historiens slut” var populär, alltså tanken att världen efter kommunismens fall skulle röra sig mot global liberal demokrati.

– Den illusionen har levt kvar hos många västerländska givare, trots tydliga bevis för att CPP haft mycket litet intresse för demokrati, och att den så kallade demokratiska oppositionen också har icke-liberala tendenser.

Biståndet har stärkt regimen

Ett av det svenska biståndets flaggskepp i Kambodja har varit stödet till en decentraliseringsprocess, inom vilken man velat främja lokala val och bygga demokratiska institutioner på lokal nivå. Detta menar rapportförfattarna att man lyckats med, främst genom att etablera kommunala församlingar. 

Utvärderingen konstaterar dock att resultaten inte var särskilt hållbara ”när de konfronterades med högre politiska intressen”. Hun Sen och hans parti CPP har kunnat utnyttja de lokala församlingarna för att stärka sin maktutövning på lokal nivå. Rapporten konstaterar att decentraliseringen ”bidragit till att CPP kunnat behålla sin makt”.

Henny Andersen som nu lett arbetet med EBA-studien arbetade själv som genderrådgivare inom decentraliseringsprogrammet 2012-2013.

– Jag fick då se med egna ögon hur svårt det var att få till stånd verklig förändring. Det går alltid bra i början i de rent tekniska frågorna, men sedan när allt ska börja tillämpas märker man motståndet.

Författarna tycker dock att decentraliseringen ändå haft ett mervärde, bland annat genom att civilsamhället på lokal nivå stärkts.

Värde av långsiktighet

Göran Holmqvist på Sida ser inte att det i utvärderingen lyfts fram några misstag i de grundläggande strategiska valen som Sida har skäl att vara självkritisk till.

– Tvärtom framhåller ju utvärderingen tydligt värdet av att vi haft en uthållig ansats inom just de här områdena och att viktiga resultat uppnåtts. Jag kan inte se att de i grunden pekar ut någon alternativ strategi som skulle ha fungerat bättre. Däremot finns så klart mycket att diskutera och reflektera över i själva genomförandet. Man pekar på vikten av kontinuerlig politisk analys. Man betonar också nödvändigheten av att parallellt stödja såväl aktörer inom staten som det civila samhället om man ska kunna bidra till förändring. Det är sådant som vi tar med oss och behöver fortsatt fundera över hur vi på bästa sätt riggar vårt bistånd för.

Läs mer: Sverige skrotar delar av biståndet till Kambodja

Beskrivningen av biståndet som ”naivt” och ”godtroget” vänder han sig emot. Han påpekar att de strategier och nyckeldokument som citeras till stöd för denna kritik är dokument som också delas med mottagarlandet.

– I dessa uttrycker man sig därför hyfsat polerat och diplomatiskt. Vi vill inte skapa en känsla hos mottagarlandet som omöjliggör konstruktiv dialog. Man får därför inte förväxla tonen i hur vi uttrycker oss i officiella dokument med den analys som våra kollegor och medarbetare gör i sitt dagliga arbete. Jag uppfattar inte mina Sida-kollegor som naiva i sin syn på de politiska förutsättningar som vi har att förhållas oss till i Kambodja, säger han.

Resultatagendan kritiseras

Rapporten konstaterar också att biståndet ändrat karaktär över tid. Från 2008 fick biståndet till Kambodja ”en mer teknokratisk ansats”, med fokus på riskaversion och resultatbaserad styrning, vilket man menar gjorde Sverige till en givare ”med mindre potential att bidra med mervärde till demokratisering”. 

 Demokratisering handlar om processer som sker över lång tid, det är svårare att mäta. Men efter regeringsskiftet (2006, reds. anm) fick vi ett nytt resultatfokus i biståndet och det teknokratiska stödet prioriterades eftersom det var mätbart. Fattigdomsperspektivet försvann också helt, säger Henny Andersen.

Just nu håller regeringen på att ta fram en ny strategi för biståndet till Kambodja för åren 2020-2024. Utrikesdepartementet har lämnat en anvisning till Sida för att ta fram underlag för en ny strategi som ska lämnas till regeringen för beslut senare i år.

– Jag tror att den kommer att fästa stark vikt vid den demokratiska utvecklingen och borra i hur vi på bästa sätt bidrar till denna. Vi kommer att behöva överväga noga på vilka områden och nivåer som vi kan samverka med den kambodjanska staten och under vilka former, i de fall vi kan lämpliga identifiera förändringsaktörer, säger Göran Holmqvist, Sida.

Ljus från ekonomisk utveckling

Samtidigt som det ser mörkt ut vad demokrati och mänskliga rättigheter beträffar ger en annan rapport från EBA en ljusare bild i frågan om ekonomisk utveckling. I den har man studerat ett program som startades av Sida och andra biståndsorganisationer 1996 med målet att återuppbygga människors förtroende för lokala myndigheter och minska fattigdomen i landet, som då fortfarande led efter Röda khmerernas styre och efterföljande konflikter.

Rapportförfattarna har bland annat studerat satellitbilder för att mäta förändring i ljus om natten. Nattljuset visar tillgången på elektricitet och är enligt rapporten starkt korrelerat med olika mått på ekonomisk utveckling. Detta har man sedan samkört med annan data.

Enligt rapporten går det att se hur biståndssatsningar på infrastruktur sporrat ekonomisk utveckling. Efter att vägar förbättrats eller färdigställts har man också uppmätt minskad barnadödlighet.

Axel Kronholm