Go to main navigation

Insändare

Behöver Afrika demokrati för att utvecklas?

Nej, är det korta svaret. Det längre, handlar om att Afrikas demokratisering inte går att vrida tillbaka, men att den i huvudsak är irrelevant för utvecklingen.

Hoppsan! Det går på tvärs med den gängse uppfattningen i vår del av världen, men den bekräftas av internationell forskning, som jag återkommer till nedan och av den forskning Sören Holmberg, Bo Rothstein m fl bedriver om samhällsstyrning vid Göteborgs universitet.

I Afrika har införandet av ett västeuropeiskt flerpartisystem skapat partier som är konkurrerande elitnätverk och i många fall är de direkt utvecklingsfientliga. Demokratin har förstärkt denna utveckling och har inte heller någon avgörande inverkan på korruptionen. I många fall har den blivit värre. Kenya är ett sådant land och Sydafrika är på god väg ditåt. Många länder i Afrika (här i betydelsen Afrika söder om Sahara) är formella demokratier, men saknar nödvändiga institutioner för att demokratin ska ha någon avgörande inverkan på utvecklingsansträngningarna.

För att demokratin ska få den positiva utvecklingsinriktade innebörd som den förknippas med i vår del av världen, behövs starka institutioner, som skapas av andra orsaker. Hos oss bildades starka institutioner före införandet av demokratin. Den kom senare och ändå agerar t ex svenskt bistånd, som om ”vår” demokrati är nödvändig för utveckling. Afrika fick demokratin innan de starka institutionerna fanns på plats.

En konsekvens är att vi förväntar oss att demokratin i Afrika ska leverera resultat som uppnåtts under en helt omvänd historisk utvecklingsprocess och under mycket annorlunda samhällsförhållanden hos oss, än de idag i Afrika. Insisterandet på uppfyllandet av demokratins alla allmänt omfattade positiva inslag (flerpartival, jämställdhet, anti-korruption, rättsstat och marknadsekonomi,) som förutsättningar för utveckling har därför slagit fel på många håll och i många fall varit kontraproduktivt för t ex fattigdomsbekämpning.

För att förstå detta bättre måste vi börja med att granska vad som skett under senare år i Afrika. Mina slutsatser bygger på forskning som bedrivs av fem forskningsprogram med forskare från Europa, Afrika, Australien, Asien och Amerika, dock inga från Sverige.  Forskningen har tittat på sambandet mellan politik och ekonomi och hur det påverkar utvecklingen.

Under de senaste ca tio åren har ekonomierna i Afrika vuxit imponerande snabbt, vilket är goda nyheter. Samtidigt sker ingen större fattigdomsminskning på grund av att den ekonomiska omvandlingen är försumbar, vilket är dåliga nyheter. Percapitainkomsten i Afrika har legat konstant på ungefär 200 USD sedan 1960-talet. Ekonomierna diversifieras inte och produktiviteten ökar mycket långsamt, liksom att den teknologiska och organisatoriska kapaciteten inte höjs. Afrika är långt ifrån den brytpunkt där Asien befann sig för ca trettio och när den ekonomiska omvandlingen startade. Vem köper förädlade varor från Afrika? Varför är huvuddelen av länderna i Afrika nettoimportörer av livsmedel? Varför är det bara i Afrika torka leder till svält? Ska de afrikanska länderna utvecklas, klara av den mycket kraftiga befolkningsökningen och uppnå en mera framträdande plats i världsekonomin måste denna ekonomiska omvandlingsprocess påbörjas, men den hindras av den politiska och socio-ekonomiska organisation länderna i Afrika utvecklat. Denna organisation består av parallella konkurrerande maktstrukturer för den politiska maktutövningen, som fortfarande bygger på beskyddarnätverk (patron-klientförhållanden). De afrikanska ekonomierna är fortfarande förmoderna.  Under sådana förhållanden finns ingen anledning för eliten att rubba stabiliteten med att stödja en utveckling, som leder till minskad fattigdom.
På det hela taget förstärker det internationella biståndet till Afrika dessa strukturer, genom att bl a insistera på flerpartidemokrati som inneburit att konkurrensen mellan nätverken – inte en fördelaktig utvecklingspolitik – blir resultatet.

Det finns undantag när valkampanjer förmår regeringen att genomföra utvecklingsbefrämjande politik med goda utvecklingsresultat. T ex uppmuntrade president Museveni i Uganda boskapsuppfödning eftersom han behövde boskapsböndernas röster i ett visst område. Politiken visade sig vara till stor fördel för bönderna. Undantag som dessa är dock få.

Ofta framhålls att ledarna eller politikerna i Afrika saknar ”politisk vilja” för att bli mera utvecklingsinriktade, men vad ryms i detta begrepp?  Forskarna har tagit sig an frågan utifrån en modell om vilka politiska incitament de reagera och agerar på. Generellt fattar politiker utvecklingsinriktade beslut om de inte går emot deras egna politiska intressen. Afrika är inte annorlunda härvidlag, men i Afrika har det visat sig att detta skapar ett akut problem, eftersom de mest inflytelserika aktörerna i utvecklingsprocessen ytterst sällan har gemensamma intressen. Aktörerna är den härskande politiska eliten, statsbyråkraterna och företag, jordbruk och hushåll. Förhållandena dem emellan handlar inte om samarbete och sammanfallande intressen, utan de är i högsta grad antagonistiska, exploaterande och inte sällan närmast perversa.

God politik kan betyda usel ekonomi! I många afrikanska stater är det precis detta som den politiska ekonomin resulterar i. Om en politiker är framgångsrik inom politiken – alltså klarar av att sitta kvar vid makten och skapa stabilitet i samhället – så sker det på bekostnad av den ekonomiska utvecklingen. Anledningen är att politiker kan fortsätta att underhålla sina beskyddarnätverk endast om de kan kapa åt sig inkomster (på eng. rents) från ekonomin. Inkomsterna härrör inte från vanlig ekonomisk verksamhet utan kommer från t ex monopol, naturresurser, korruption och bistånd. För att systemet ska hållas igång organiserar politikerna samhället så att de kan få maximala inkomster på detta sätt. När det finns konkurrerande parallella beskyddarnätverk blir mönstret ännu tydligare, som t ex i Kenya.  Detta sker på bekostnad av en marknadsekonomi, som skulle fungera enligt ekonomiska principer och leda till ekonomisk omvandling. Ekonomin styrs av politiska överväganden och något tryck underifrån på att politiken ska leda till utveckling saknas eftersom ekonomins aktörer är lika splittrade som den politiska eliten.  Förutsättningarna för gemensamt agerande saknas således helt.

Demokratisering leder vanligen till att de politiska partierna bildar konkurrerande beskyddarnätverk (tävlingsinriktad klientelism), som förstärker denna ekonomisk-politiska organisation och på så sätt minimerar möjligheterna för ekonomisk utveckling. I stort är detta resultatet av givarstödd s.k. god samhällsstyrning (eng. Good Governance), som innebär att ”best practices” i rika länder införs i fattiga länder med helt annorlunda omständigheter. Forskarna menar att detta tillvägagångssätt har hämmat den ekonomiska omvandlingen. Studier av framgångsrik ekonomisk utveckling på både landnivå eller sektornivå inom länder pekar på att helt andra mekanismer behövs.

Utvecklingsbiståndet till Afrika borde därför inriktas på ”good fits”, vilket handlar om att stödja en utvecklingspolitik som står i bättre överensstämmelse med den ekonomisk-politiska verkligheten i länderna. I länder med konkurrerande klientelism torde betoningen ligga mindre på god samhällsstyrning (Good Governace) och stora finansiella stöd, eftersom dessa tenderar att förstärka negativa mekanismer. Istället borde betoningen ligga på uppnåbara institutionella förändringar, som skapar förutsättningar för ekonomisk utveckling.

Där relativ framgångsrik ekonomisk utveckling äger rum är eliten mindre splittrad och makthavarnas vinstmaximering centraliserad. Sedan självständigheten finns flera exempel på detta i Afrika, men visserligen aldrig så framträdande som i Asien. Idag framstår Etiopien och Rwanda som de bästa exemplen på system med centraliserad hantering av vinster i Afrika, även om – igen i jämförelse med Asien – dessa framgångar förblir begränsade. Det finns en uppslutning hos eliten (ibland vidmakthållen med tvång) kring det som gör samarbetet mellan aktörerna möjlig (eliten, byråkraterna, företagen, jordbruken och hushållen).    

På sektornivå förekommer exempel på ekonomisk omvandling och utveckling, som bl. a det tidigare nämnda i Uganda, men också ett om sockerindustrin i Mocambique. Exemplen är relevanta för utvecklingssamarbetet eftersom de visar på att förbättringar inom en sektor fortfarande är möjliga även om det råder en negativ situation på landnivån.  För övrigt följer generella ekonomiska framgår ofta på framgångar inom sektorer. Det är därför riktigt att tänka ”smått” och inte bara på hela länder. Biståndsarbetare skulle kanske involvera politikerna på sektornivån? Om utvecklingen av en sektor kan, på något sätt, göras i enlighet med politikernas intresse, så är sannolikheten större att det politiska etablissemanget gör produktiva investeringar i just denna sektor och skapar fickor av byråkratisk kapacitet, som utvecklar och genomför sektorpolicys. Om politikerna verkligen anser att detta ligger i deras eget intresse kommer de att tvinga statstjänstemännen att uppnå utvecklingsresultat. Detta har potentialen att ändra på ansvarsutkrävandet så att det görs uppåt till ledarskapet och inte nedåt mot de slutliga användarna eller konsumenterna. Folkligt ansvarsutkrävande och givarledda rättighetsbaserade tillvägagångssätt blir därmed irrelevanta.

Det internationella utvecklingsbiståndet till Afrika borde därför i högre grad inriktas på att stödja ekonomisk-politiska processer som tycks vara framgångsrika i den egna miljön och mindre på finansiella resursöverföringar och modeller utifrån, som endast tycks stabilisera fattigdomen. Kunskap om kontexten där det utländska inflytandet ska utövas är avgörande. Bara med kunskap om den lokala ekonomisk-politiska miljön kan ekonomisk utveckling främjas framgångsrikt utifrån. 
Demokrati är ett resultat av utveckling, inte tvärtom.

Anders Östman                                                    utvecklingsanalytiker på Sida

Inlägget är en längre version av en insändare i OmVärlden #6 2012.