Go to main navigation

Debatt

”Sveriges bistånd på fel väg?”

Erfarenheten visar att generella stöd ofta är effektivare än projektstöd i biståndet. Dessutom ökar effektiviteten om mottagarna har stor makt över pengarnas användning. Ändå verkar Sverige vara på väg bort från dessa biståndsformer, skriver professor Arne Bigsten.

Efter Almedalen, där jag deltagit i diskussioner om det svenska biståndet och dess framtid, känner jag en viss oro inför de förändringar som verkar vara på gång. Den stora frågan som ställs om biståndet – och som ställts ända sedan sjuttiotalet – är om biståndet ”fungerar”. Detta är naturligtvis den helt centrala frågan i sammanhanget. Om det inte fungerar så bör det förändras eller läggas ner. Det kan därför vara lämpligt att se på vad forskningen har att säga.
En stor del av diskussionerna om biståndets effektivitet har fokuserat på sambandet mellan bistånd och ekonomisk tillväxt. Redan tidigt tyckte man sig identifiera en mikro-makroparadox, det vill säga att de flesta projekt verkade fungera enligt planerna (säg 3 av 4), men att man samtidigt inte kunde hitta något klart samband mellan bistånd och tillväxt. Låt oss först se på varför det är svårt att ge ett svar på frågan om biståndet fungerar.

Om man bara ser på korrelationen mellan bistånd och tillväxt så inser man att det kan vara svårt att hitta en positiv korrelation eftersom biståndsgivarna gradvis lämnar de lyckade länderna och skiftar över biståndet till dem som inte lyckats få i gång tillväxten. På basis av enkel korrelation kan man alltså inte säga något om sambanden.
En annan svårighet är att många effekter kommer först på mycket lång sikt. Det kan gälla utbildning, vaccinering och annat som kan förväntas ha effekter längre fram, men där det är svårt att plocka upp effekterna med de ekonometriska metoder som vi använder. I typfallet ser man på effekter inom en femårsperiod. Slutligen måste man ha i åtanke att en del av biståndet inte är avsett för att ge tillväxt. Det kan gälla humanitärt stöd och katastrofinsatser som ska rädda liv på kort sikt eller stöd till mänskliga rättigheter eller demokrati som ska främja andra värden än tillväxt (även om det kan finnas tillväxteffekter på längre sikt).

Den litteratur som har försökt hitta ett orsakssamband mellan bistånd och tillväxt har brottats med dessa problem och resultaten har varit spretiga. Det mest tillfredsställande försöket att hantera problemen är enligt min mening en artikel i senaste numret av Economic Journal (juni 2012) av Michael Clemens, med flera, med titeln ”Counting Chickens When They Hatch: Timing and the Effects of Aid on Growth”.
De gör om några av de mest diskuterade ekonometriska skattningarna men justerar dem på flera punkter, bland annat genom att bara analysera effekterna av den del av biståndet som kan förväntas ge tillväxteffekter inom en femårsperiod (som stöd till industri, jordbruk, infrastruktur och budgetstöd). Den sistnämnda delen av biståndet utgör drygt hälften av det totala biståndet. Deras resultat på basis av de olika specifikationer som använts tidigare i litteraturen (men justerade på det sätt som nämnts) är att ett bistånd som motsvarar en procent av mottagarens BNP ökar tillväxten med mellan 0,1 och 0,2 procentenheter.
Detta är ingen gigantisk effekt men ändå signifikant. (Det är inte möjligt att med dessa metoder säga något om det specifikt svenska biståndets tillväxteffekter.)  

Min slutsats är att biståndet kan ge ett bidrag till tillväxt och därmed på sikt fattigdomsminskning, men att det är andra faktorer som är mer väsentliga och grundläggande för utvecklingen. Utvecklingen i ett land bestäms i första hand av den förda politiken och kvaliteten på institutionerna i landet. Om man accepterar detta perspektiv så är det uppenbart att en viktig aspekt med avseende på biståndets effekter är hur det påverkar dessa faktorer. Bistånd är ett resurstillskott, men sättet att överföra resurserna påverkar också politiken och institutionerna. Vad betyder detta för biståndet?

Att denna dimension är central för biståndet är en insikt som funnits hos givarna under en längre tid och ett försök att sammanfatta erfarenheterna gjordes i den så kallade Parisagendan (2005). Bland de aspekter på ”gott givaruppträdande” som man identifierade var accepterande av ägandeskap (mottagaren har huvudansvaret för den förda politiken), anpassning av biståndet till mottagarens utvecklingsstrategi, givarsamordning, resultatstyrning och ömsesidigt ansvar. På uppdrag av EU har jag (tillsammans med Sven Tengstam och Jean-Philippe Platteau) genomfört en studie, ”The Aid Effectiveness Agenda: The benefits of going ahead” där vi försökt beräkna värdet av att givarna inom EU verkligen genomför agendan som planerat.
Vi ser först på effekterna hos givarna. Vi finner att betydande resurser kan frigöras genom att ge bistånd till färre länder och i mera generella former (program och budgetstöd snarare än projekt), genom att avskaffa bindning av biståndet till inköp från givarlandet och genom att öka förutsägbarheten i överföringarna. De samlande besparingarna för EU skulle här kunna vara i storleksordningen 5 miljarder euro per år.

Därefter diskuterar vi den mycket svårare frågan om vad det skulle betyda för mottagarländerna att EU genomför agendan. Vi har en mycket stor mängd studier på mikronivån som visar att det är svårt för mottagarna att hantera ett projektbombardemang. Om ett land har tusentals projekt från tiotals olika givare med olika rapporteringskrav, så har det stora konsekvenser för det administrativa systemets sätt att fungera. De mest kompetenta tjänstemännen får ägna sig åt att rapportera till givarna i stället för att försöka formulera och driva en egen politik. Det är svårt att skatta effekterna av biståndsformer på tillväxten och det finns inga helt försvarbara skattningar av betydelsen av att ge bistånd i form av till exempel budgetstöd. Vi gjorde ändå ett grovt försök i vår studie att se på betydelsen av att använda generella biståndsformer och fann att detta var starkt korrelerat med tillväxten.

Men åter, det är svårt att ekonometriskt sortera upp orsak och verkan eftersom givarna väljer att koncentrera det generella stödet till de bäst styrda länderna. Icke desto mindre förefaller det som om det strider mot den samlade erfarenheten att backa från Parisagendan och ge bistånd till regeringar via många strikt kontrollerade projekt i stället för via generella stödformer. Det kan visserligen till synes bli lättare att följa de ”svenska pengarna”, men på grund av fungibiliteten (Det vill säga att bistånd kan innebära att pengar frigörs som regimen skulle kunna använda till icke önskvärda saker, som till exempel vapen. Reds. anm.) är det ändå svårt att avgöra vad man på marginalen verkligen finansierar. Och jag tror inte att vi vet att det är mindre korruption i projekt än i program.

Slutligen gjorde vi en kalkyl av hur mycket som skulle kunna vinnas på att givarna kom överens om att fördela biståndet enbart på basis av vilka effekter det skulle ha på fattigdomen. Detta skulle innebära att man skiftade resurser från biståndsgivarnas älsklingsländer till de försummade länderna. En vanlig invändning mot detta är att det skulle innebära att man skiftar pengar från länder med god samhällsstyrning till länder med dålig sådan. För att komma runt den kritiken simulerade vi bara ett skifte mellan länder med samma kvalitet på samhällsstyrningen. Men även med denna begränsning skulle effekterna i termer av minskning av fattigdom vara mycket stora och de skulle dominera över de andra effekterna vi räknade på. Nu är det inte sannolikt att givarna skulle gå med på en sådan här samordning, eftersom man har även andra mål med biståndet, som att bygga politiskt stöd och stötta ekonomiska intressen. Men det ger i alla fall en indikation på vad priset för dessa ambitioner är i termer av minskad fattigdomseffekt.

Vad kan vi då säga om den pågående svenska biståndsdiskussionen mot denna bakgrund? För det första tror jag det är olyckligt att skifta bistånd som ges till myndigheter från programstöd till projektstöd. Orsaken är som nämnts ovan att omfattande projektstöd har negativa effekter på institutionsbyggandet. Projekt som skulle vara relevanta i detta perspektiv är sådana som syftar till att just bygga upp institutioner och myndigheter, till exempel stöd till riskrevision eller skatteverk. Om mottagarregeringen inte är tillräckligt pålitlig för att hantera programstöd bör man i stället välja andra kanaler.

För det andra bör vi försöka förbättra koordineringen av givarinsatserna. Detta kan gälla hela spektrat från landfördelning av biståndet till samarbete på plats i mottagarländerna. Det kan vara väl värt att fundera på vilken roll EU bör ha i detta sammanhang. Det primära med biståndet är att etablera strukturer i mottagarländerna som finns kvar och fungerar även efter att givarna dragit sig tillbaka. Det kan kräva att man släpper kontrollen något och tar vissa risker.
Slutligen finns länder som inte för en acceptabel politik och där budgetprocesserna inte är transparenta. Då bör man söka alternativa kanaler och satsa på det civila samhället. Detta har en stor roll när det gäller kampen för att få en fungerande statsapparat på plats och det är vad som ytterst krävs för utveckling.

Givarna i Sverige och annorstädes måste alltså fundera på vilka effekter biståndet har på mottagarlandets institutioner, eftersom det kan vara så att det är denna effekt som är den viktigaste. Min känsla är att Sverige är på väg i fel riktning.

Arne Bigsten

Professor i utvecklingsekonomi
Handelshögskolan vid Göteborgs Universitet & Gothenburg Centre of Globalisation and Development