De brännande frågorna på COP26: Parisavtalets ”regelbok”

Mathias Fridahl, forskare i klimatpolitik vid Linköpings universitet, hjälper OmVärlden att reda ut vilka som är knäckfrågorna under kommande klimattoppmöte COP26. Första delen handlar om Parisavtalets ”regelbok” – tolkningen av Parisavtalet.

Publicerad:

I över fem år har ländernas klimatdiplomater jobbat med att försöka definiera det ganska vaga Parisavtalet. Man kom en bit under mötet i polska Katowice 2018, säger Mathias Fridahl, forskare i klimatpolitik.

– Men man saknade ett viktigt kapitel om internationellt samarbete. Det är den stora luckan i ”regelboken” för Parisavtalet.

Regelboken är detaljerade tolkningar av Parisavtalets skrivningar, i detta fall av avtalets sjätte kapitel. Tanken var att man skulle fylla luckorna i regelboken under klimatmötet i Madrid 2019. Det lyckades man inte med, sedan kom en pandemi och nu är det dags att återigen sitta ner för att få detta på plats.

– Det kommer att vara jättesvårt. Det här är tekniska, komplexa och politiskt känsliga frågor, säger Fridahl.

Vad är det som gör det så svårt? Målet finns ju där i form av uppvärmningstak.

– Länderna står väldigt långt ifrån varandra i vissa frågor och är väldigt starkt fast i sina positioner, säger Mathias Fridahl.

Dubbelräkning - tillåtet eller inte?

Hela kapitel 6 i ”regelboken” för Parisavtalet – det som handlar om internationellt samarbete – är kvar att förhandla. En av de svåraste nötterna att knäcka i kapitlet rör så kallad dubbelräkning. Dubbelräkning innebär att man räknar en utsläppsminskning på två platser i världen. I Kyotoprotokollet, som föregick Parisavtalet, fanns inte riktigt det här problemet. Men i Parisavtalet förbinder sig även utvecklingsländer att lämna in löften om utsläppsminskningar och då har frågan om dubbelräkning skapat konflikt. 

Problemet kan se ut så här: USA går in med ekonomiskt stöd till ett projekt för att minska utsläppen i Brasilien. Då kommer utsläppsminskningen att ske i Brasilien – men den kanske inte hade skett utan de amerikanska pengarna. En del länder vill då att sådant ekonomiskt stöd ska kunna generera en utsläppskredit, som USA i det här fallet kan använda i sina klimatåtaganden. Samtidigt kanske Brasilien vill använda utsläppsminskningen i sina klimatmål, eftersom det är i Brasilien den skett. 

Just Brasilien är ett av de länder som strider för att dubbelräkning ska tillåtas. Andra vägrar att gå med på det, till exempel EU. 

– För EU är det här en röd linje som de inte kommer att kliva över, inte ens för en övergångsperiod, säger Mathias Fridahl.

Unionen har till och med sagt att man tänker blockera ett eventuellt beslut som tillåter dubbelräkning. Man vill inte att det ska skapas vad man anser är kryphål, som kan leda till att ambitionsnivån sänks i det globala klimatarbetet. 

– Om dubbelberäkning skulle tillåtas så innebär ju det att ambitionsnivån i praktiken sänks, om länderna använder möjligheten, säger Mathias Fridahl.

Schismen går djupt. Exempelvis Brasilien har sedan många år byggt sina klimatplaner kring möjligheten att tillgodogöra sig utsläppsminskningar från utländskt stöttade projekt. 

Handeln med utsläppsrätter, ska begreppet breddas?

Handeln med utsläppsrätter eller utsläppskrediter har länge varit en känslig fråga, som inte minst miljörörelsen kritiserar.

– Många civilsamhällesorganisationer ser det som att man duckar nationellt ansvar genom att köpa upp billiga utsläppsreduktioner i fattiga länder, säger Mathias Fridahl.

I det här fallet handlar diskussionen om ifall handeln bara ska gälla utsläppsrätter, eller om man ska bredda begreppet och tillåta handel med till exempel ”överkapacitet”.

En del länder har i sina klimatplaner lagt in mål som inte handlar om att minska utsläpp, utan om att öka installerad kapacitet av förnyelsebar elproduktion till exempel. Om de länderna överpresterar och lyckas installera mer kapacitet än vad de lovat i sin klimatplan så kanske de vill kunna sälja det överskottet till något annat land som har ett liknande mål men har ett underskott av installerad kapacitet. I dag är det inte klart vad som gäller kring det och hur man i sådana fall räknar om olika saker om man ska ha ett system där man handlar på en gemensam marknad, förklarar Mathias Fridahl.

– Motståndarna menar att det finns en risk att en sådan handel skapar incitament för stater att i framtida klimatplaner lägga en lägre ambitionsnivå för att enklare kunna generera ett överskott som man sedan kan sälja och få en intäkt för, säger han.

– Det är en känslig fråga. Hur ska man kunna handla utan att ge incitament till länder att sänka sina framtida ambitionsnivåer. Det har nämligen funnits indikationer på att länder funderat i de banorna, säger Mathias Fridahl.

Tidsramarna, fem eller tio år?

En annan viktig punkt att enas om i ”regelboken” rör tidsramarna för de nationella klimatplanerna, NDC:erna. I dag beslutar länderna själva om de vill lämna in planer för fem eller tio år framåt i tiden. De flesta länder har lämnat in tioårsplaner. Men det finns fortfarande länder som tycker att det borde vara femårsplaner. Båda alternativen har sina för- och nackdelar, säger Mathias Fridahl. 

– Det finns till exempel en risk med tioårsplanerna. Det kanske går lättare med klimatarbetet än vad vi trott och så har vi låst in oss i för långa planer med för låg ambitionsnivå, säger han.

Med femårsplaner skulle ambitionsnivån kunna höjas i en snabbare takt, menar vissa, medan andra säger att tioårsplaner är bra för att det till exempel ger stabila horisonter för företag som investerar. 

– EU har redan tioårsplaner i sina regelverk, men enades nyligen om  att trots detta förespråka femårsplaner för att harmonisera med Parisavtalets femårscykler för utvärdering av ambitionsnivå.

Rapporteringen, obligatorisk eller mer flexibelt?

De så kallade gemensamma rapporteringstabellerna har skapat en klyfta mellan Kina på ena sida och till exempel EU på den andra. När klimatmål ska nås och löften ska uppfyllas menar EU och andra att ländernas rapportering måste vara detaljerad och transparent och följa ett gemensamt upplägg. Redan i dag är det obligatoriskt för länderna att redovisa siffror över vad de uppnått och inte, men under Parisavtalet ska redovisningen stärkas, fördjupas och bli mer transparent.

– Frågan gäller nu hur styrande rapporteringstabellerna ska vara. Ska det vara obligatoriskt för alla länder att fylla i alla fält eller ska det finnas flexibilitet? undrar Mathias Fridahl.

Kina är en tydligt positionerad motståndare till transparent rapportering. De tycker att det ska finnas utrymme att välja vilka fält de vill fylla i, åtminstone för utvecklingsländer (till vilka Kina räknar sig).

– De menar också att det är en säkerhetsrisk att lämna ut för mycket klimatdata på offentliga plattformar som FN. De vill själva kunna styra över vad de lämnar ut för information och hur den informationen sedan ska granskas, säger Mathias Fridahl.

Det finns dock en allmän uppfattning om att det behöver finnas en flexibilitet i rapporteringen för de allra fattigaste länderna. Där finns helt enkelt inte kapacitet på plats att rapportera med så pass hög kvalitet. 

– Men det är svårare för länder att acceptera att Kina inte rapporterar på ett transparent sätt, säger Fridahl.

Förhandlingarna om regelboken går på övertid och ska egentligen vara på plats nu. Parisavtalet har redan börjat genomföras. 

– Många hoppas har att man ska kunna lösa det här i Glasgow, men det är flera frågor där det är svårt att se var kompromissen finns. Jag tror att det blir svårt, säger Mathias Fridahl.

Läs även del 2: Klimatfinansiering

Läs även del 3: Ambitionsnivåerna

Mer läsning