Kina är – kanske – världens största givare

På några decennier har Kinas ekonomi vuxit till världens näst största och ligger strax efter USAs. I takt med det har landets roll i omvärlden blivit allt viktigare. Dels för fattigare länder som får ta emot stöd och lån från Kina, dels för de styrande i Peking som ser Kina som en internationell ledare och ett alternativ till väst.

Kinas syn på bistånd skiljer sig dock från västs syn. Den största skillnaden är att Kina inte följer definitionen av officiellt utvecklingsbistånd som satts av Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) och dess kommitté DAC, där Kina inte är medlem. Det säger Axel Dreher, professor i utvecklingspolitik vid Heidelberguniversitet i Tyskland, till OmVärlden.

– Kina offentliggör heller inte detaljerade data om sitt bistånd, tillägger han.

Det innebär att de flöden som kommer från Peking är höljt i dunkel. Forskare har haft svårt att studera hur, vart och varför Kina ger sitt ekonomiska stöd och sina utvecklingslån.

Axel Dreher och hans kollegor vid forskningslabbet Aiddata på universitetet William & Mary i USA lyckades dock för några år sedan bygga en databas över de kinesiska bilaterala biståndsflödena genom att samla in uppgifter från mottagarländer, media och olika kinesiska myndigheter och departement. Det var första gången en så stor sammanställning gjordes.

Forskargängets dataanalys tydde på att Kina redan då höll på att bli den största givaren globalt, enligt Axel Dreher.

Aiddatas rådata kom från åren 2000 till 2014 och under den perioden hade Kina gett kring 3 600 miljarder kronor i bistånd och annat stöd till 140 länder, kunde forskarna visa. USA hade under samma period gett drygt 3 900 miljarder kronor.

Eftersom Aiddatas rådata släpar efter kan vi inte säkert veta hur det är i dag, men enligt Axel Dreher är Kina sannolikt världens största givare globalt, inräknat lån.

Andra beräkningar är lägre, särskilt när försök görs att uppskatta den del av biståndet som skulle kunna ligga i linje med DAC. När forskare knutna till Japans biståndsmyndighet, JICA, gjorde det fann de att summan låg kring 60 miljarder kronor 2019 vilket skulle innebära 0,044 procent av Kinas BNI. Knappt hälften utgjordes av bilaterala bidrag och räntefria lån, enligt JICA-forskarna. Resten var andra typer av lån samt bidrag till internationella organisationer, som FN.

Alex Dreher säger att hans och kollegornas forskning visade att bara kring en tredjedel av det som Kina ger följer DAC:s kriterier.

– Deras bistånd är helt enkelt inte tillräckligt förmånligt. Det mesta uppfyller inte kriterierna och den andelen ökar dessutom, säger han.

Majoriteten av Kinas bistånd är finansiering av projekt inom det som heter Bälte & Väg-initiativet, BRI. BRI, ett jätteinitiativ som startades av president Xi Jinping när han kom till makten, anses var en hybrid av utvecklingsprojekt i fattiga länder oftast i form av infrastruktur och ett utrikespolitiskt projekt som lika mycket handlar om inflytande som att bistå.

– BRI-finansieringen är inte förenlig med DAC, säger Axel Dreher.
Räntorna och villkoren på de kinesiska lånen är, i motsats till andra utvecklingslån som uppfyller DAC:s kriterier, ofta marknadsmässiga. Det finns gott om exempel där länder haft svårt att betala tillbaka de kinesiska lånen vilket lett till tuffa konsekvenser. Så var fallet med hamnen Hambantota i Sri Lanka, som Kina tog kontroll över efter att Sri Lanka inte kunnat betala sina skulder, säger säger Axel Dreher.

Han tillägger dock att de kinesiska lånen möjliggjort för länder att snabbt bygga ut kritisk infrastruktur och på så vis skapa tillväxt. Pengarna kommer, enligt honom, inte med samma hårda regler som västs bistånd gör, vilket gör att projekten kan bli verklighet snabbare,

– Kinas bistånd är väldigt mottagardrivet. Om mottagarlandet vill ha ett projekt finansierat och Kina ser det som bra affär, då blir det verklighet. Man tänker inte särskilt mycket på hur man ska stötta utvecklingen i just det landet.

Det kinesiska biståndet kommer dock inte utan krav – kraven är bara av en annan sort.

– De använder biståndet strategiskt, som att ge fördelar till länder som röstar med Kina i FN:s generalförsamling, säger Axel Dreher.

Många av de uppfattningar som cirkulerar om det kinesiska biståndet har Axel Dreher och hans kollegor inte kunnat belägga i sin forskning. Till exempel kan de inte se att kinesiskt bistånd i större utsträckning än västs stöttar diktaturer. Inte heller att kinesiskt bistånd har en starkare koppling till risk för korruption i de länderna som får stödet.

– Vi ser tvärtom att effektiviteten på biståndet är väldigt lik effekten på västs bistånd, säger Axel Dreher.

Vad forskarna däremot kunnat se i sin data är att mottagarländers sittande ledares födelseregion premieras när kinesiskt bistånd ska delas ut. Det illustrerar en aspekt av kinesiskt bistånd som är central – den transaktionella, där både affärsintressen och politiska intressen står i centrum.

Tidigare låg Kinas bistånd under handelsministeriet. 2018 skapades ett helt nytt biståndsorgan med namnet China international development cooperation agency, CIDCA. Det väckte hopp bland kinesiska civilsamhällesorganisationer att de äntligen skulle få vara delaktiga i hur Kinas bistånd fördelades. Så blev det inte.
CIDCA placerades direkt under den kinesiska regeringen, vilket tolkades av forskare som att den kinesiska utrikespolitiken fått en ännu viktigare roll i biståndet.

2020, två år efter CIDCA:s grundande, konstaterar de två forskarna Denghua Zhang, vid Australian national university och Hongbo Ji på Asia Foundation i en rapport att inte särskilt mycket förändrats i hur biståndet hanteras.

Antalet anställda på CIDCA är bara några dussin och inga av dem arbetar på plats i mottagarländerna. Det mesta av kinesiskt bistånd kontrolleras fortfarande av andra delar av statsapparaten. BRI fortsätter att vara kärnan i det kinesiska biståndet och strategier som går bortom utvecklingsstöd prioriteras. ”Den kinesiska regeringen använder biståndet allt mer för diplomatiska och politiska syften”, skriver Denghua Zhang och Hongbo Ji. Till exempel utlovades stora summor i bistånd till Salomonöarna och Kiribati, i samband med att de båda Stillahavsnationerna klippte sina diplomatiska band med Taiwan.

Ett annat exempel är Kambodja, som redan fått mycket pengar från Peking och som nu i februari lovades ännu mer i samband med att Kambodjas premiärminister Hun Sen högljutt utlovade sitt stöd till att motsätta sig omvärldens inblandning i för Peking känsliga frågor som Xinjiang, Hongkong och Tibet. Kambodja är en av Kinas viktigaste diplomatiska partners närområdet och hjälper till att hålla nere kritik mot Peking inom ASEAN, Sydostasiens samarbetsorganisation. 40 procent av Kambodjas 100 miljarder kronor stora utlandsskuld beräknas vara till Kina.