Den regering som tillträdde hösten 2022 vill reformera svenskt bistånd. Det framgår av Tidöavtalet och av den senaste budgetpropositionen, men också av uttalanden från biståndsminister Johan Forssell (M). I en intervju i tidningen Fokus (jan 2023) framhåller han att regeringen ämnar ta fram en ”reformagenda”, där en del handlar om ”att vi går från ett utbetalningsmål till hur vi använder pengarna, vad de får för resultat”. Han menar att det ”handlar om transparens, att skattebetalarna ska veta hur deras pengar används.” Enligt ministern finns det ”en stor potential att tänka nytt och göra förändringar”.
För många som har följt biståndspolitiken under en tid ger nog Forssells uttalanden en stark déjà vu-upplevelse. Det grundackord som ministern slår an är närmast identiskt med det som biståndsministern i Alliansregeringen, Gunilla Carlsson (M), slog an 2006. Under sin första tid som biståndsminister gjorde Carlsson en rad uttalanden där hon bland annat hävdade att Sverige behövde ”sätta ribban ännu högre när det gäller resultat, utvärderingar och uppföljning av de insatser som görs inom biståndet” och att det tidigare hade ”saknats en genomtänkt idé för hur, var och varför vi ska engagera oss”. Enligt Carlsson var det hög tid att ersätta ”gammelbiståndet”, där goda intentioner ansågs vara lika med goda resultat, med en ”aktiv utvecklingspolitik” med fokus på resultat.
Under parollen ”resultatagendan” vidtog Alliansregeringen och biståndsministern en stor mängd åtgärder för att stärka resultatuppföljningen och transparensen inom biståndet. Ändå säger nu alltså den nya biståndsministern i princip samma sak som Carlsson gjorde när hon tillträdde. Vad betyder det? I vilken mån grundar sig Forssells utspel på erfarenheter från det omfattande reformarbetet åren 2006-2014?
Det finns all anledning för Forssell att dra lärdomar av arbetet med resultatagendan. För det föll inte ut särskilt väl. I boken Brutet förvaltningskontrakt – om metastyrning av svensk biståndsförvaltning (Studentlitteratur, 2022) skildrar jag hur det snabbt uppstod konflikter mellan den politiska ledningen och biståndsförvaltningen. Missnöjet i förvaltningen fanns inte bara på myndighetsnivå utan också på departementsnivå, vilket är ovanligt i Sverige. Många kompetenta personer lämnade förvaltningen, samtidigt som de som stannade kvar tystnade. Räddhågsenhet och uppgivenhet kom att prägla arbetet, samtidigt som nya metoder för att mäta utfall uppvisade klena resultat. Fortsätter Forssell att gå i Carlssons fotspår löper han stor risk att gå samma öde till mötes som sin föregångare, med en missnöjd förvaltning och havererade resultatmodeller.
Vad finns det då att lära? Noterbart är att missnöjet inom förvaltningen inte handlade om vikten av att mäta resultat. I stället bottnade missnöjet i det sätt på vilket ministern försökte driva igenom resultatagendan. Kritikerna menade att ministern använde sig av metoder och en ledarstil som rimmade illa med svensk förvaltningstradition. Omvänt menade ministern att förvaltningen inte agerade med den lojalitet som svensk förvaltningstradition påbjuder. Båda parter ansågs alltså bryta mot ett antal normer för hur de ska agera mot varandra för att relationen ska präglas av förtroende – det som inom forskningen har kallats ”förvaltningskontraktet”. Med utgångspunkt i statsvetaren Cajsa Niemanns forskning om förvaltningskontraktet i svensk statsförvaltning ska jag lyfta fram fem sådana normer, som alla bröts 2006-2014.
Tre råd till politikerna
För politikernas del innebär förvaltningskontraktet för det första att de förväntas respektera förvaltningen expertis. I fallet med resultatagendan kom arbetet med reformen att ledas centralt och relativt slutet. Det innebar att förvaltningens expertis och mångåriga erfarenhet inte kom till användning i arbetet med reformen. Förvaltningen uppfattade att dess kunskaper inte respekterades.
Det första rådet till Forssell är alltså att involvera förvaltningen i utformningen av reformagendan. Inte bara för att förvaltningar allmänt ogillar att ställas åt sidan, utan för att reformarbetet tillförs nödvändig expertis, samtidigt som förvaltningens förståelse för reformen ökar, vilket underlättar reformens genomförande.
För det andra förväntas den politiska ledningen agera realistiskt och pragmatiskt. I fallet med resultatagendan upplevde förvaltningen att locket lades på när den förde fram argument om varför olika beslut och åtgärder var problematiska. Några sakliga och konstruktiva samtal kom aldrig att föras mellan den politiska ledningen och förvaltningen. I stället upplevde förvaltningen att ledningen försökte driva igenom reformen genom en sträng och hierarkisk ordergivning. Det andra rådet är alltså att bygga upp kommunikationskanaler mellan politikerna och förvaltningen, där det finns utrymme att löpande diskutera beslut och åtgärder och där det finns villighet att justera dem, allt eftersom kunskaper erhålls om hur de fungerar.
För det tredje finns det en förväntan på politikerna att aldrig skylla ifrån sig på förvaltningen. I fallet med resultatagendan ansåg förvaltningen att den under årtionden hade arbetat hårt med frågan om hur resultatanalyser kan göras på bästa sätt. I åtskilliga debattartiklar, tal och intervjuer gjorde dock den politiska ledningen uttalanden som förvaltningen tolkade som att den utpekades som ansvarig för ett ”kravlöst” bistånd som i åratal hade slängts ut i ”bottenlösa hål” utan ”resultattänk”. Politikernas nedlåtande uttalanden gjorde att förvaltningen uppfattade det som att ”deras” minister stod på angriparnas sida. Det tredje rådet till Forssell är således att alltid ta ansvar utåt för biståndsverksamheten. Den politiker som hänger ut sin egen förvaltning får svårt att vinna dess lojalitet.
Två råd till förvaltningen
Förvaltningen, i sin tur, förväntas enligt förvaltningskontraktet för det första att genomföra politikernas beslut på ett lyhört och professionellt sätt. I fallet med resultatagendan upplevde sig biståndsministern som utdömd på förhand och exkluderad från förvaltningens expertis och erfarenhet, vilket betydde att hon ”fick söka upp kunskapen själv”. Detta ledde till att förvaltningen aldrig fullt ut begrep motiven bakom resultatagendan.
Ett första råd till förvaltningen är alltså att tydligt visa att den är lojal mot regeringens politik och kommer att göra sitt yttersta för att på ett neutralt, professionellt och lagenligt sätt hjälpa politikerna att genomföra deras visioner på bästa sätt.
För det andra förväntas förvaltningen förse politikerna med realistiska och väl genomarbetade beslutsunderlag. I fallet med resultatagendan ansåg den politiska ledningen att förvaltningen hade bestämt sig för att regeringens reformambitioner var orealistiska och ogenomförbara. Den gjorde inte sitt bästa för att omsätta visionen om resultatagendan i ett konkret handlingsprogram. I det läget låg det nära till hands för ministern att understryka regeringens överordnade position gentemot förvaltningen. Tonen hårdnade, vilket medförde att avståndet mellan den politiska ledningen och förvaltning ökade ytterligare.
Ett andra råd till förvaltningen är således att påvisa stor beredvillighet och lyhördhet för regeringens reformvisioner – även om dessa visioner kan uppfattas som svåra att realisera. Det gäller att visa att man är beredd att bistå politikerna med idéer och underlag som gör att visionen ges ett praktiskt och genomförbart innehåll.
Det finns stor anledning för biståndsminister Forssell och biståndsförvaltningen att dra lärdomar om hur förvaltningskontraktet hanterades åren 2006-2014. I deras fortsatta arbete med att reformera biståndet behöver de upprätta arbetsformer som värnar kontraktets olika delar – i alla fall om de vill arbeta tillsammans för ett effektivare bistånd.
Göran Sundström, professor i statsvetenskap med inriktning mot offentlig sektor på Stockholms universitet
